中国人口老龄化呈现城乡倒置现象，农村人口老龄化程度和速度均高于城市地区，应对人口老龄化挑战的任务更加艰巨。农村人口老龄化的主要原因在于农村生育率下降、人均预期寿命延长和大规模城乡人口流动。基于“五普”和“六普”数据的比较分析发现，2000年农村6人及以上家庭户的比例为10.2%，2010年这一比例下降至6.6%。农村65岁及以上的纯老年户占老年人家庭户的比例由2000年的20.98%上升至2010年的29.60%，农村独居老人的比例在这十年间由10.70%.上升至16.07%。“伴随人 口老龄化的发展,农村家庭规模小型化的趋势明显，加上大量青壮年劳动力流动到城市就业，农村家庭养老功能日趋弱化,农村地区老年人对来自家庭之外的社会养老服务需求与日俱增。

为有效满足农村地区老年人的养老服务需求，按照国家关于发展社会养老服务的规划，农村地区应逐渐建立“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系。根据《社会养老服务体系建设规划(2011~2015年)》的内容，居家养老、社区养老和机构养老的发展重点和建设任务有所不同。具体来看,居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。居家养老的发展重点是实施家庭无障碍设施改造和扶持居家养老服务机构的发展;社区养老主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在农村地区，主要以乡镇敬老院为基础，逐步向区域性养老服务中心发展，同时鼓励各地区依托村民自治和集体经济，探索发展农村互肋养老新模式;机构养老以硬件设施建设为重点，主要推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。已有研究认为，按照现有农村社会养老服务体系的设计，农村社会养老服务的供给和运行机制都存在不少问题。很重要的原因在于目前的服务体系没有从系统论的角度揭示养老服务的本质，特别是缺乏功能的设定，以及围绕这一本质形成的各要素的相互呼应。

此外，现有服务体系架构分工的依据重点考虑了老年人的收入和支付能力,而非老年人的服务需求。国际经验表明,无论在西方国家还是东亚地区，老年服务的分工是根据“需要”而做出的，即不同健康状况的老年人接受相应的养老服务。”我国现有社会养老服务体系架构只是简单地根据场所的不同将居家养老、社区养老和机构养老进行组合，该体系没有关照到农村地区的发展实际，不能有效反映社会养老服务体系作为社会养老保障制度外的服务和照料保障的特点，也难以体现整个体系对农村社会养老服务建设的推动作用。现有农村社会养老服务体系框架的局限性主要体现在服务体系的主体不明确，服务体系结构功能不合理，服务体系不能反映动态平衡性等三个方面。

(一)现有农村社会养老服务体系的服务主体不明确

根据现有体系框架，农村社会养老服务包括三种形式，即居家养老、社区养老和机构养老。根据“社会养老服务体系十二五规划”中关于三种养老形式的规定，农村地区居家养老、社区养老和机构养老的具体服务供给主体实际上是不明确的。具体表现为:(1)农村居家养老几乎等同于家庭养老，诸如生活照料、康复护理、医疗保健等上门服务基本处于空白，只有少数经济发达地区的农村可能会提供少量的居家养老服务;(2)社区养老在农村是一个较为模糊的概念，现有政策规划中提出农村的社区养老主要以乡镇敬老院为基础，逐步向区域性养老服务中心发展，同时探索互肋养老模式。可以得知，现有政策文件只是给出农村社区养老的发展方向，针对乡镇敬老院如何升级为区域性养老服务中心并没有给出实质性的实施举措。互肋养老模式通常被认为是农村社区养老的主要形式，从部分农村地区互肋养老发展模式看，服务的供给主体是老年人自己，随着老年人高龄化和失能化的发展，老年人相互提供基本日常生活照料服务模式的可持续性存在很大问题;(3)机构养老方面，农村机构养老以乡镇敬老院收住农村“三无”老人为主要形式，现有农村敬老院以公办为主，主要由各级乡镇政府负责运营管理。目前国家正在大力推进公办养老机构实施公建民营改革，农村敬老院是改革的主体，但改革后由谁来承担农村敬老院的具体运营管理尚不明确。同时需要重点关注的是，农村的经济发展水平普遍较低，基层政府财政能力有限，农村敬老院以提供最基本的食宿供养为主，生活照料、康复护理等相对专业化的养老服务较为缺乏。

(二)现有农村社会养老服务体系的结构功能不合理

根据“社会养老服务体系十二五规划”的要求，我国农村地区也基本按照“9073"的格局建设社会养老服务体系，主要是参照了北京、上海等地制定的社会养老服务规划。当前我国政府规划的社会养老服务体系分工主要依据了国际经验，西方发达国家人住机构养老的比例约为5%-6%，东亚的日韩及港澳台地区机构养老的比例大概是2%-3%，中国地方规划的量化分工比例实际上选取了东西方数据的中间值。”这种人为安排的局限性较为明显。首先，这一格局主要借鉴了国外的经验，重点考虑了政府或社会的负担能力，但是没有从农村的发展实际和老年人的实际需求出发，难以为不同生命阶段的农村老年人提供相应的服务;其次，相对专业化的养老服务主要体现在农村的社区养老和机构养老中，随着农村老年人口高龄化、空巢化和失能化的趋势不断发展，专业化的养老服务对象比例需要相应提高;再次，各类养老方式本身存在诸多问题，未能发挥在整个体系中的要素功能性。农村的居家养老、社区养老和机构养老面临着服务对象、服务主体、服务内容、服务方式、运行机制、资金和制度等- - 系列的不确定境况。

(三)现有农村社会养老服务体系未体现动态平衡性

现有的农村社会养老服务体系是静态的，未体现动态平衡性。动态平衡性是指通过系统内各要素及系统与环境的联动，达到最优的系统结构，从而实现较长时期的平衡状态。随着家庭结构和老年人口结构的变化，居家养老、社区养老和机构养老三者应处于不断变化之中，三要素间存在-定的相互替代关系。从农村的发展现状看，由于缺乏整体规划性和要素间的关联性，三类养老子体系未能实现在有机系统中的协同发展，而是作为相互独立的养老方式存在着。居家养老、社区养老和机构养老之间缺乏可操作的服务对象流转机制，体系内部不能形成有机的联系，致使农村老年人不得不长期接受一种养老方式，不能满足其随生理变化而变化的养老服务需求。并且现有三类养老方式之间没有相互支持和交流指导，导致各自的服

务能力和效率有限。农村社会养老服务体系的持续发展，需要实现各养老服务子系统在服务对象、信息及各类资源的无障碍流动，邇过调整和整合实现养老服务供需上的长期平衡。此外，虽然现有农村社会养老服务体系的政策表述中强调社会参与和互帮互助，但农村养老服务的社会化程度仍较低。

总之，社会养老服务体系作为一种系统性的存在，它的功能是满足老年人的服务需要，保障他们的生活质量和生命质量。围绕这一目标定位，体系要和外部实现各种资源的交换，并将其转化为服务产品，提供给老年人。只有这样，整个社会养老服务体系才能实现预定的目标和任务。现有服务体系看似是为全体农村老年人服务的，但又是不清晰的。